第02章 制度脉络：政策如何一步步把 GIS 推到前台

本章导读

这一章回答一个具体的问题：多测合一这套要求，究竟是从哪一句话长出来的，又为什么会一路长到 GIS 的业务范围里。全章按时间顺序推进：2.1 节从 2019 年国办发〔2019〕11号写下的“一次委托、联合测绘、成果共享”讲起，并说明三个词的难度为何不同；2.2 节补上自然资规〔2019〕2号带来的合并要求；2.3 节逐条拆解自然资办函〔2024〕1729号的定义、任务与实施路径，并用表 2-1 翻译成技术任务；2.4 节把 2019 年到 2026 年划成三个阶段；2.5 节用权责矩阵把阶段与事项对齐；2.6 节讲全流程扩展的量级变化；2.7 节交代 2026 年前后的三条线；2.8 节归纳地方落地的四种模式。最容易做错的是拿文件数量判断进度：文件发得多不等于改革深，要看成果是什么形态——还是 PDF 加 DWG，还是能直接入库并支撑变更追溯。读完你会明白，标准统一是前提而非配套；这正是第 3 章要解剖业务清单的原因。

学习目标

读完本章，你应当能够：

• 复述 2.1 节中国办发〔2019〕11号写下的“一次委托、联合测绘、成果共享”十二个字，分别说明三个关键词解决什么问题、难度为何不同；
• 对照 2.2 节，指出自然资规〔2019〕2号给出的合并对象，并说明它如何与国办发〔2019〕11号衔接成竣工验收阶段的最小合并集；
• 拆解 2.3 节自然资办函〔2024〕1729号的四项要求，说明适用范围从“验收”扩到“用地、规划、施工、竣工验收、不动产登记”意味着什么；
• 用表 2-1 把政策要求逐条翻译成技术含义、对应 GIS 能力与后续章节，指出表 2-1 中哪一项要求无法靠文件本身落实；
• 区分表 2-2 的三个阶段及其对 GIS 的不同要求，说明为什么判断一个地区的进度要看成果形态而不是发文数量；
• 列出 2.7 节三条正在推进的线，并对照表 2-4 说明“标准先行”为什么无法靠行政推动快速见效。

2.1 起点：2019 年那句话

工程建设项目审批制度改革是“多测合一”的制度母体。2019 年 3 月 26 日，《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）公开发布，文件成文日期为 2019 年 3 月 13 日。

这份文件把工程建设项目审批流程划分为四个阶段——立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收——并要求“实行规划、土地、消防、人防、档案等事项限时联合验收，统一竣工验收图纸和验收标准，统一出具验收意见”。紧接着，文件第（八）条写下了后来被反复引用的一句话：

“对于验收涉及的测绘工作，实行’一次委托、联合测绘、成果共享’。”

这十二个字是“多测合一”在国家层面政策中的原点。它的三个关键词值得拆开看：

• 一次委托——解决的是委托关系碎片化。原来五六个部门各自委托，现在建设单位一次性委托；
• 联合测绘——解决的是作业重复。原来同一块地测五遍，现在联合一次测；
• 成果共享——解决的是数据孤岛。原来成果各存各家，现在一套成果多部门共用。

三个词的难度并不相同。一次委托是行政协调问题，一纸文件可以解决；联合测绘是作业组织问题，一次外业统筹可以解决；成果共享是数据治理问题，它无法靠文件解决，必须靠标准、模型、系统解决。 这解释了为什么从 2019 年到 2024 年，各地“一次委托”“联合测绘”普遍落地较快，而“成果共享”则长期停留在“能下载 PDF”的水平。

2.2 补充：多审合一、多证合一带来的合并要求

同年，自然资源部印发《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规〔2019〕2号），要求在建设项目竣工验收阶段，将自然资源主管部门负责的规划核实、土地核验、不动产测绘等合并为一个验收事项。

这条要求与国办发〔2019〕11号形成了衔接：国办文件确立了“验收阶段测绘合并”的原则，自然资规〔2019〕2号给出了自然资源主管部门内部的具体合并对象。此后各地制定多测合一实施方案时，普遍把“规划条件核实和土地核验测量、地籍测绘、房产实测绘”三项作为竣工验收阶段的最小合并集，正是这条线的延续。

2.3 深化：2024 年的 1729 号文

经过五年实践，2024 年 8 月 23 日，自然资源部办公厅印发《关于深化工程建设项目“多测合一”改革的通知》（自然资办函〔2024〕1729号）。这份文件是目前“多测合一”最直接、最完整的国家层面依据，它的价值在于把此前分散在各地实践中的做法，提炼成了全国统一的四项要求。

第一，给出了官方定义与适用范围。 定义已在第 1 章引述。适用范围明确为“房屋建筑和城市基础设施等工程项目（不含特殊工程和交通、水利、能源等领域重大工程）用地、规划、施工、竣工验收、不动产登记等工作涉及的测绘业务”。注意这里的措辞——它把适用范围从“竣工验收阶段”扩展到了“用地、规划、施工、竣工验收、不动产登记”五个环节，这与国办发〔2019〕11号仅提“验收涉及的测绘工作”相比，是明显的扩围。

第二，明确了三项核心任务。 原文表述为：优化整合测绘事项，强化测绘技术标准统一；鼓励“多测合一”项目信息化管理，建立成果共享互认机制；清理调整不利于测绘服务市场公平开放的政策限制，打破测绘服务市场的部门垄断和地方保护。

这三项任务分别对应技术、平台、市场三个维度。其中“强化测绘技术标准统一”被放在第一位，且与“优化整合测绘事项”并列，政策意图非常清楚：整合不是简单地把事项加起来，前提是标准先统一。

第三，给出了可操作的实施路径。 第（四）条“坚持只测一次，推动成果共享”包含六项具体要求：

• 后续阶段充分利用前阶段成果，未发生变化的直接沿用，发生变化的补充测绘；
• 会同相关部门做好标准统一工作；
• 建立健全成果共享互认机制，规范成果资料提交、审核、更新、共享流程；
• 实现部门之间、前后阶段与环节数据共享，避免重复测绘和多头提交；
• 不动产测绘成果经审核通过后，纳入地籍数据库统一管理；
• 鼓励建设“多测合一”服务平台，推进与用途管制、工程建设项目审批、不动产登记、地籍管理等系统信息互联互通、实时共享。

这六项要求里，“规范成果资料提交、审核、更新、共享流程”是全篇技术含量最高的一句。它实际上是要求建立一套成果生命周期管理制度——提交什么格式、按什么规则审核、什么条件下更新、共享给谁、权限如何控制。这不是行政流程问题，是数据治理问题。

第四，划定了市场与监管的红线。 第（五）条依据《公平竞争审查条例》要求取消违规设置的预选库、资格库、名录库，明确合法资质单位不论产权性质、所属部门、所在地域均可无障碍参与。第（六）条要求全面推行“双随机、一公开”监管，加快测绘行业信用监管体系建设，并明确提出“鼓励’多测合一’项目实行注册测绘师签字盖章和终身追责制度”“任何单位不得以任何理由要求测绘单位伪造、篡改测绘成果”。

表 2-1　自然资办函〔2024〕1729号要求与 GIS 技术任务的对应

2.4 政策的三个阶段：从“减环节”到“提质量”

把 2019 年到 2026 年的政策放在一条时间轴上看，可以识别出三个阶段，每个阶段对 GIS 的要求是不同的。

表 2-2　多测合一政策的三个阶段

这个三阶段划分不是官方表述，而是本报告基于公开政策文本与地方实践的归纳。它的实用价值在于：判断一个地区的多测合一处在哪个阶段，不要看它发了多少文件，要看它的成果是什么形态。 如果成果还是 PDF 加 DWG，那还停在第一阶段；如果能提交结构化空间数据集并自动入库，那进了第二阶段；如果成果能在后续阶段被直接沿用、能支撑变更追溯和自动质检，那才进入第三阶段。

2.5 阶段与事项：一张权责矩阵

不同审批阶段涉及的测绘事项不同，委托方、成果使用方、技术依据也不同。下表是对全国普遍做法的归纳，具体到某一地区会有增删。

表 2-3　工程建设项目各阶段的测绘事项（全国普遍做法归纳）

这张表最值得注意的是最后一列——成果形式。可以看到，五个阶段的成果形式在传统上是五套互不兼容的东西：勘测定界图是地形图加界址点，放线成果是坐标表，验线记录是文字加简图，竣工测量是总平面图，不动产测绘是宗地图加分户图。它们描述的是同一块地上的同一批建筑物，却没有任何一种机制保证它们之间的一致。

多测合一要做的第一件事，就是把这些异构成果统一到一个数据模型下。这件事的技术方案将在第 5 章展开。

2.6 全流程扩展：从“竣工验收合并”到“全生命周期合并”

1729 号文把适用范围扩展到“用地、规划、施工、竣工验收、不动产登记”，这在实践中被称为“全流程多测合一”，以区别于早期只做竣工验收阶段的“窄口径多测合一”。

全流程扩展带来的技术挑战是量级上的，而非线性的：

第一，时间跨度拉长，数据必须可长期维护。 一个项目从拿地到登记，正常周期两到四年。第一阶段测的界址点，到第四阶段还要用；中间如果行政区划调整、基准更新、标准换版，历史数据怎么处理？这要求成果库支持长周期的版本管理与基准转换。

第二，参与方增多，一致性的责任链变长。 窄口径下，同一家单位在同一时点做完所有事项，一致性靠“同一个人做的”来保证。全流程下，不同阶段可能是不同单位、不同时间，甚至中间换了测绘单位，一致性只能靠数据契约——明确的接口标准、明确的校验规则、明确的变更通知机制。

第三，变更传导复杂。 施工阶段改了一次设计，建筑面积变了、建筑位置微调了，前面已经入库的成果要不要改？改了以后已经发出去的规划许可依据怎么办？这需要变更影响分析能力——这在 GIS 里属于空间关联查询与版本比较，但业务规则的设计远比技术实现复杂。

以湖南为例，其改革路径清楚地展示了这种扩展：先在竣工验收阶段实现“多测合一”（湘自然资发〔2020〕24号），再通过《关于整合工程建设项目全流程测绘事项的通知》（湘自然资规〔2021〕1号）扩展到立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可前三个阶段，并要求所有项目统一在省级平台在线办理、“不得线下受理”。这种“先窄后宽、先易后难”的推进路径，是多数省份的共同选择。

2.7 2026 年的坐标：三条正在推进的线

到 2026 年 10 月，有三条与多测合一直接相关的国家层面工作线正在推进，它们会在未来两三年内改变多测合一的技术环境。

第一条：国土空间规划“一张图”建设。 据中国政府网 2025 年 4 月 25 日发布的自然资源部信息，自然资源部、国家林业和草原局印发《“一张图”建设工作方案》，明确“到 2025 年年底前，统一地理底图建成，部局核心业务协同格局基本形成；到 2026 年年底前，全业务协同管理规则和标准全面建立，’一张图’基本形成；到 2027 年年底前，司局、部局、部门、部省融合全面实现”。方案提出“一张图、一套数、一个平台”的管理体系，明确 8 项任务 49 项具体工作。

这条线对多测合一的意义在于：竣工测绘成果未来很可能要直接进“一张图”体系。 一旦如此，成果的空间基准、要素分类、编码规则就必须与“一张图”的数据标准对齐，否则入库即失败。

第二条：实景三维中国建设。 《自然资源部办公厅关于全面推进实景三维中国建设的通知》（自然资办发〔2022〕7号，2022 年 2 月 24 日）提出，到 2025 年，5 米格网地形级实景三维覆盖全国陆地及主要岛屿，5 厘米分辨率城市级实景三维初步覆盖地级以上城市；到 2035 年，优于 5 厘米分辨率城市级实景三维覆盖地级以上城市和有条件的县级城市。文件特别强调“只测一次，多级复用”原则，并要求“在软硬件配备中，坚持自主可控原则”。

2026 年 8 月 27 日自然资源部例行新闻发布会上，国土测绘司介绍了“十五五”期间的实景三维工作安排，其中提到“全国数字高程模型实现东部和西部重点区域优于 2 米格网，其他区域优于 5 米格网；全国重要地理实体数据实现按年度增量更新”，并明确提出“鼓励开展分层分户等精细化三维模型构建”。

“分层分户”这个提法值得注意——它与房产测绘的分户图在对象粒度上是同一层级。这意味着未来竣工测绘的三维成果，可能与不动产登记的分户单元形成对应关系。

第三条：测绘行业管理的规范化。 同一场发布会上，自然资源部披露了四项行业管理动作，其中三项与本报告主题强相关：加强测绘资质资格管理（优化完善资质类型、完善注册测绘师制度）、修订测绘质量管理办法（强化分类监管、加强全过程质量控制、推动“即产即检”和智能化质检）、修订测绘信用管理办法（健全信用评价指标体系、推进信用修复、探索以信用为支撑的分级分类监管）。

同时，发布会答问环节提到，将推动《中华人民共和国测绘法》《基础测绘条例》等法律法规修订。这意味着当前的合规框架将在未来几年内更新，本报告第 11 章引用的法规状态需要读者持续跟踪。

2.8 地方落地的四种模式

政策是全国统一的，落地是地方各异的。根据公开材料，可以把各地做法归纳为四种模式，每种模式对 GIS 系统的要求不同。

表 2-4　多测合一地方落地的四种模式

实践中，成熟的地区往往是四种模式的组合：名录库 + 平台 + 标准 + 一体化。湖南“四个一”（一套机制、一个平台、一个名录库、一套标准）的表述，本质上是这种组合的另一种命名。

值得强调的是，四种模式里只有“标准先行”是纯技术工作，也只有它无法靠行政推动快速见效——因为标准的编制需要吃透各专业的口径差异，而口径差异往往是几十年积累下来的。这也说明为什么很多地区的多测合一在“平台上线”之后陷入停滞：平台有了，标准没统一，成果进了库但对不上，于是平台退化成一个文件柜。

本章小结

多测合一制度演进的清晰脉络是：2019 年国办发〔2019〕11号确立“一次委托、联合测绘、成果共享”原则，自然资规〔2019〕2号给出自然资源部门内的合并对象；2024 年自然资办函〔2024〕1729号把适用范围扩展到全流程、把“标准统一”提升为核心任务、把成果共享细化为可操作的流程要求。2026 年前后，“一张图”建设、实景三维中国建设、测绘行业管理制度修订三条线正在改变多测合一的技术环境。

对 GIS 从业者而言，需要从政策文本中读出的是三件事：标准统一是前提而非配套、成果复用是目标而非副产品、过程留痕是合规要求而非管理偏好。这三件事贯穿本报告后续全部技术章节。

思考与练习

1. 某市围绕多测合一陆续发了多份文件、平台也已上线，但成果提交仍要求 PDF 与 DWG 各一份，项目变更后整件重新测绘。请用表 2-2 判断它实际处在哪个阶段，并指出进入下一阶段最缺的是哪一件事。
2. 某区在竣工验收阶段只把规划条件核实与土地核验测量、地籍测绘、房产实测绘并成一个事项，其余事项仍各自委托。请用 2.1、2.2 节说明这一做法延续的是哪条线的要求，并判断它属于 2.6 节所说的哪一种口径。
3. 某平台对外称已实现“成果共享”，实际只提供 PDF 下载，没有提交审核流程、没有变更通知、也没有入库字段。请用 2.1 节“三个关键词难度不同”与 2.3 节第（四）条的六项要求，指出问题出在哪一层，并列出需要补齐的三项流程性要求。
4. 找一份本地多测合一实施方案或省级技术规程，对照表 2-1 逐行核对它落实了哪些要求、缺了哪些；再对照表 2-4 判断本地属于四种模式中的哪一种、或哪几种的组合，并写出判断依据。
5. 今天就为本单位最近一个竣工项目写一页“阶段诊断”：按表 2-2 的三个阶段各列一条证据，标明成果目前的形态，并写下要往第三阶段走所需的第一项改动。