第11章 合规底线：多测合一不能触碰的六条线

本章导读

前两章谈的是怎么把成果做对、把平台搭好，本章谈的是做错一次就可能归零的事。多测合一是一项强合规活动：测绘活动本身受《中华人民共和国测绘法》约束，成果涉及国家秘密与个人信息，平台涉及网络安全等级保护，机构涉及资质管理。本章按六条线组织——资质线（谁能做）、质量线（做得多好）、保密线（什么不能外流）、数据安全线（怎么合法使用）、汇交线（要交给谁）、市场公平线（不能设门槛），每条线给出法律依据、具体要求与实践中的易错点，末尾用表 11-3 收成一张自查清单。反直觉之处有两处：一是平台上的成果共享若不先做涉密筛查就是违法行为，共享与保密不是两件事；二是资质里的作业限制会把“一次委托”拆成“一个项目、两家单位”。读完你会明白，六条线里最容易被一线低估的是保密与数据安全——一条涉密成果进了不该进的共享通道，前面所有的技术努力都会归零；至于这些要求分别落在哪份文件、哪一版标准上，要看第 12 章的标准体系。

学习目标

读完本章，你应当能够：

• 复述六条线的名称与各自回答的问题，说明为什么本章讨论的是“必须做到”而非“建议做到”（11.1 节）；
• 区分现行测绘资质制度与 2014 年旧制度，按表 11-1 说出资质等级、专业类别与审批权限的现行规定；
• 判断一个具体项目的委托事项构成需要哪些专业类别，并说明乙级资质的作业限制为何在多测合一实务中造成“一个项目、两家单位”的张力（11.2.4 节）；
• 拆解《测绘法》第四十七条并列的两类义务，说明“国家秘密”与“个人信息”为何需要两套完全不同的处理逻辑（11.5.2 节）；
• 对照表 11-2 把涉密管理要求转化为平台功能，并按 11.5.3 节的四个步骤说明政务数据共享的合规路径；
• 对照表 11-3 的六组自查问题判断一份成果或一个平台是否触碰底线，并写出所依据的文号或条款。

11.1 本章的性质

本章讨论的是“必须做到”而非“建议做到”的内容。

多测合一是一项强合规的行业活动：测绘活动本身受《中华人民共和国测绘法》约束，成果涉及国家秘密与个人信息，平台涉及网络安全等级保护，机构涉及资质管理。任何一项出问题，都可能使整个项目归零。

本章按六条线组织：资质线、质量线、保密线、数据安全线、汇交线、市场公平线。每条线给出法律依据、具体要求、实践中的易错点。

11.2 资质线：谁能做

11.2.1 法律与制度

《测绘法》（2017 年 4 月 27 日第十二届全国人大常委会第二十七次会议第二次修订，2017 年 7 月 1 日施行，共十章六十八条）第二十七条规定：国家对从事测绘活动的单位实行测绘资质管理制度。取得资质须同时具备四项条件：

1. 有法人资格；

2. 有与从事的测绘活动相适应的测绘专业技术人员和测绘相关专业技术人员；

3. 有与从事的测绘活动相适应的技术装备和设施；

4. 有健全的技术和质量保证体系、安全保障措施、信息安全保密管理制度以及测绘成果和资料档案管理制度。

第二十九条进一步规定：测绘单位不得超越资质等级许可范围从业，不得借用他人名义，不得允许他人借用本单位名义；招投标不得让无相应资质者中标，不得低于测绘成本中标；中标单位不得转让测绘项目。

这里有一条容易被忽略的规定：不得低于测绘成本中标。 在多测合一这类“综合打包”的项目中，低价竞争是普遍现象。第 13 章会看到，河北 2023 年的文件明确提出了“三个严禁”，其中就包括“严禁让测绘单位低于测绘成本中标”。

11.2.2 资质的具体要求

现行依据是《测绘资质管理办法》与《测绘资质分类分级标准》（自然资办发〔2021〕43号，2021 年 6 月 7 日印发，2021 年 7 月 1 日施行），同时废止 2014 年的《关于印发测绘资质管理规定和测绘资质分级标准的通知》（国测管发〔2014〕31号）。

版本陷阱提示：凡引用“甲、乙、丙、丁四级”的材料，均属 2014 年旧制度的残余，已过时。

现行制度的核心要点：

表 11-1　测绘资质制度的现行要点（自然资办发〔2021〕43号）

11.2.3 多测合一需要哪些专业类别

这是实践中最常被问到的问题。答案是：取决于委托事项的构成，但地方文件普遍要求“工程测量”与“界线与不动产测绘”。

以深圳为例，《深圳市工程建设项目“多测合一”管理办法》（深规划资源规〔2024〕6号，2024 年 12 月 16 日施行）第九条规定：在本市开展“多测合一”业务的测绘服务机构须具有法人资格，且《测绘资质证书》的专业类别应包括“工程测量”和“界线与不动产测绘”。

四川的表述类似但更细：《四川省工程建设项目“多测合一”实施办法》（川自然资规〔2023〕8号，2023 年 12 月 19 日成文）第十七条要求测绘单位应当依法取得载有“工程测量、界线与不动产测绘”专业类别的资质证书，并在资质等级许可的专业类别和作业限制范围内从业；从业人员须持有测绘作业证；第十八条严禁超专业类别、超作业限制承接业务。

必须强调：这些都是地方要求，不是全国统一规定。 不同省份可能要求不同类别，也有的地方未作明确规定，只要求“具备相应资质”。承接前必须查当地文件。

11.2.4 乙级资质的作业限制

乙级资质有明确的上限。《测绘资质分类分级标准》规定乙级单位应在专业标准规定的作业限制范围内从事测绘活动。据审批机关公示信息，乙级“界线与不动产测绘”的作业限制包含“不得从事国界线测绘、规划许可证载单栋建筑 10 万平方米及以上的房产测绘”；乙级“工程测量”不得从事二等及以上控制测量、国家建设重点工程的规划测量、单个建筑物 10 万平方米及以上的建筑工程测量等。

需要提示：上述具体数值来自审批机关公示页面的表述，本报告未检索到标准正文逐条比对，引用时应以标准正文为准。

这条限制对多测合一的实务影响很大：一个大型综合体项目，单栋建筑面积可能超过 10 万平方米，此时乙级资质单位就不能承接该栋的房产测绘。这会导致“一个项目、两家单位”的情况，与“一次委托”的改革目标产生张力。

这是制度设计中一个真实的冲突点，值得主管部门关注。

11.3 质量线：做得多好

质量线的制度依据在第 9 章已详述，此处只归纳要点：

• 《测绘法》第三十九条：测绘单位应当对完成的测绘成果质量负责；
• 《测绘法》第六十三条：成果质量不合格的罚则（补测/重测、停业整顿、降级或吊销资质）；
• GB/T 24356-2023《测绘成果质量检查与验收》（现行，代替 2009 版）：两级检查制度；
• 《测绘地理信息质量管理办法》（国测国发〔2015〕17号）第二十条：两级检查、一级验收；
• 1729 号文：落实成果质量责任，鼓励注册测绘师签字盖章和终身追责。

特别提示：1997 年《测绘生产质量管理规定》（国测国字〔1997〕20号）已被自然资源部 2026 年第 1 号公告列入第七批废止目录，不得再作为依据引用。

11.4 保密线：“多测合一”成果天然带密

11.4.1 为什么这一条特别重要

测绘成果涉及国家秘密是一个客观事实。多测合一的成果包含大比例尺地形图、高精度坐标、地下管线、人防工程信息——这些内容在定密规定中通常属于涉密范畴。

这意味着多测合一平台上的“成果共享”如果不做涉密筛查，就是违法行为。

11.4.2 现行定密依据

现行依据是《测绘地理信息管理工作国家秘密范围的规定》（自然资发〔2020〕95号，自然资源部、国家保密局 2020 年 6 月 18 日印发，2020 年 7 月 1 日施行），第五条明确 2003 年的《关于印发〈测绘管理工作国家秘密范围的规定〉的通知》（国测办字〔2003〕17号）同时废止。

版本陷阱提示：引用 2003 年“国测办字〔2003〕17号”的定密条款，均已失效。

该规定把测绘地理信息管理工作中的国家秘密按绝密、机密、秘密三级列举，定密标准以泄露后对国家安全、利益和领土主权及海洋权益，对国家重要军事设施、国家安全警卫目标，对国家整体或局部军事防御能力，对社会稳定和民族团结，对国家测绘地理信息核心技术水平与知识产权保护造成的威胁/损害程度划分。

11.4.3 涉密成果使用的管理要求

《涉密基础测绘成果提供使用管理办法》（自然资规〔2023〕3号，2023 年 3 月 3 日印发、3 月 9 日发布、2023 年 5 月 1 日施行，有效期 5 年）规定：

• 申请使用涉密基础测绘成果须为法人或其他组织，有明确合法具体的使用目的，申请范围与使用目的相一致，保管和使用条件符合保密要求，并提交使用安全保密责任书；
• 审批机关自受理起 10 个工作日内作出决定，可延长 10 个工作日；
• 使用目的或项目完成后 6 个月内，应将所领取的涉密基础测绘成果销毁；自行销毁少量成果须履行清点、登记、审批手续，销毁记录长期保存备查；
• 对成果的保管、使用、复制、销毁情况登记并长期保存，实行可追溯管理。

《测绘成果管理条例》（国务院令第 469 号，2006 年 5 月 27 日公布，2006 年 9 月 1 日施行）第十六条还有一条关键规定：利用涉及国家秘密的测绘成果开发生产的产品，未经国务院或省级测绘行政主管部门保密技术处理的，其秘密等级不得低于所用测绘成果的秘密等级。

即“降密必须经过保密技术处理”，不能自行判断“这个数据应该不涉密了吧”。

11.4.4 平台侧的合规要求

把上述法规转化为平台要求：

表 11-2　涉密管理要求向平台功能的转化

11.5 数据安全线：不只测绘法规

11.5.1 三部法律的基本要求

• 《数据安全法》（2021 年 6 月 10 日通过，2021 年 9 月 1 日施行）：数据分类分级保护、安全保护义务；
• 《个人信息保护法》（2021 年 8 月 20 日通过，2021 年 11 月 1 日施行）：处理规则、敏感个人信息、告知同意；
• 《网络安全法》：经 2025 年 10 月 28 日第十四届全国人大常委会第十八次会议修改，修改决定自 2026 年 1 月 1 日起施行（国家法律法规数据库标注“现行有效”）。

版本提示：网络安全法已于 2025 年修改，2026 年 1 月 1 日起适用修改后版本。引用旧条文时应注意。

11.5.2 多测合一成果中的个人信息

房产测绘成果必然包含权利人的姓名、身份证号、房屋坐落等信息——这些属于个人信息，其中身份证号属于敏感个人信息。

《测绘法》第四十七条把两类义务并列在同一条中：地理信息生产、保管、利用单位对属于国家秘密的地理信息的获取、持有、提供、利用情况进行登记并长期保存、实行可追溯管理；地理信息生产利用单位收集使用用户个人信息应当遵守个人信息保护法律。

这条并列本身就是一种提示：多测合一成果同时承载“国家秘密”与“个人信息”两类风险，且两类风险的处理逻辑完全不同——前者要“管住不出门”，后者要“授权才能用”。

11.5.3 政务数据共享的边界

《政务数据共享条例》（国务院令第 809 号，2025 年 5 月 9 日国务院第 59 次常务会议通过，2025 年 5 月 28 日公布，2025 年 8 月 1 日施行）给出了关键的边界：

• 第三条：政务数据不包括属于国家秘密、工作秘密的数据；
• 第十四条：政务数据分为无条件共享、有条件共享和不予共享三类；
• 第十五条：不予共享类须列明理由与法律、行政法规依据；
• 第二十五条：禁止擅自扩大使用范围、改变用途或提供给第三方，并要求防范数据汇聚、关联引发的泄密风险。

这四条合起来，把“多测合一平台共享”的合规路径讲清楚了：

1. 先做涉密筛查——涉密成果不能进共享通道（第三条）；

2. 再做共享分类——每类数据标为无条件/有条件/不予共享（第十四条）；

3. 有条件共享的要写明条件（第十五条）；

4. 共享后要防止汇聚关联泄密（第二十五条）——这一点尤其容易被忽视：单个项目的非涉密数据，多个项目汇聚后可能构成涉密信息。

11.6 汇交线：不能只交给自己

《测绘法》第三十三条规定国家实行测绘成果汇交制度：基础测绘项目汇交副本、非基础测绘项目汇交目录，接收机关应出具汇交凭证。

《测绘成果管理条例》第九条进一步规定：测绘项目出资人或承担国家投资的测绘项目的单位应自项目验收完成之日起 3 个月内汇交测绘成果副本或目录；第十条规定主管部门应在收到后 10 个工作日内移交保管单位。

1729 号文明确要求从事多测合一的测绘单位“严格遵守测绘成果安全保密、档案管理和成果汇交有关规定”。

实践中的易错点：多测合一的成果往往被视为“给审批部门用的”，而忽略了它同时是“应当汇交的测绘成果”。平台在设计时应当把汇交作为成果入库后的一个自动流程，而不是另行人工办理。

11.7 市场公平线：不能设门槛

1729 号文第（五）条的要求非常直白：

按照《公平竞争审查条例》等，建立健全公平竞争审查工作机制，严禁出台限制资质资格、设置准入壁垒、增加不合理条件等妨碍市场公平竞争的政策措施；组织对相关制度文件进行清理规范，取消测绘服务市场的部门垄断和地方保护措施以及违规设置的预选库、资格库、名录库等；对于具备合法资质的测绘单位，不论其产权性质、所属部门、所在地域，均可无障碍参与“多测合一”业务，杜绝指定或变相指定特定单位提供测绘服务的行为。

这条要求与地方实践存在明显的张力。本报告第 13 章会看到，多个省份采用“名录库 + 入库审查”的模式，要求测绘单位先入库才能承接业务。这在政策口径上属于被要求“清理规范”的对象。

2024 年后，部分地方已经调整，例如成都的细则中明确“已设立的名录库立即取消”。

这条线的技术含义是：平台的“机构管理”模块不应当做成准入门槛。 可以做资质核验、信用记录、业绩展示，但不应当以“未入库”为由阻止合法资质单位参与。

11.8 六条线的自查清单

表 11-3　多测合一合规自查清单

本章小结

多测合一的合规底线可以概括为六条线：资质线（谁能做）、质量线（做得多好）、保密线（什么不能外流）、数据安全线（怎么合法使用）、汇交线（要交给谁）、市场公平线（不能设门槛）。

其中保密线与数据安全线最容易被低估，因为多测合一的一线从业者往往更关注技术问题。但一条涉密成果进了不该进的共享通道，前面所有的技术努力都会归零。

需要特别记住的三个版本陷阱：

1. 测绘资质是甲、乙两级（2021 年制度），不是甲乙丙丁四级（2014 年制度）；

2. 定密依据是自然资发〔2020〕95号（2020 年施行），不是 2003 年的国测办字〔2003〕17号；

3. 质量标准是 GB/T 24356-2023，质量管理依据是《测绘地理信息质量管理办法》（国测国发〔2015〕17号），《测绘生产质量管理规定》（国测国字〔1997〕20号）已于 2026 年废止。

最后一条判断：“多测合一”改革要求破除名录库等门槛，与部分地方现行的“名录库+入库审查”做法存在张力。 这不是本报告能解决的问题，但承接单位与主管部门都应当意识到这一政策方向，避免在制度清理中陷入被动。

思考与练习

1. 某测绘单位持乙级资质，承接一个单体建筑面积超过 10 万平方米的综合体项目的房产测绘与工程测量。请用 11.2.4 节判断它能否承接该栋的房产测绘，说明“一次委托”为何会变成“一个项目、两家单位”，并给出合规的处置思路。
2. 某平台把多测合一成果连同既有地籍数据一并放进共享通道，供多个部门无条件调用，且未做涉密筛查。请用 11.4 节与 11.5.3 节指出错在哪几步，并按第三条、第十四条、第十五条、第二十五条排出正确的处理顺序。
3. 某项目 2026 年 3 月完成验收，成果含房产分户图与权利人身份证号，测绘单位 2026 年 12 月才办理汇交，并把分户图直接挂到门户供下载。请分别用汇交线、保密线与数据安全线判断问题，并写出应补的动作。
4. 找一份本地的多测合一管理办法或资质审查要求，把其中的准入条件逐条对到 11.7 节的市场公平线，判断哪些属于资质核验、哪些可能构成变相的准入壁垒。
5. 今天用表 11-3 给手上正在做的项目做一次快速自查，每条只填“是/否/不确定”，把“不确定”的条目逐条记下，并为每条写一个可查证的来源（文件号、条款或经办部门）。