第13章 地方实践：16 个省级行政区的做法对比

本章导读

政策文本读到这一章，最容易犯的错是拿各地的“整合后事项数”排队：北京 4 个、上海 3 个、四川 3 个，看上去数字小的就改得彻底。本章要拆的正是这类假比较。它先交代为什么要做横向对比、又为什么不能折算成整合率（13.1 节），再按时间铺开 2019—2026 年的国家政策谱系（13.2 节、表 13-1），随后用表 13-2 把 16 个省级行政区的文号、整合后事项、平台形态与一次委托表述并排放好（13.3 节），中间单列安徽“验线不纳入”这条规定（13.4 节），再把成效数据与三个可核实的城市样本摆出来（13.5、13.6 节），最后落到信用监管、市场生态与已公开的问题（13.7—13.9 节）。两个落点请先记住：事项数不可比；文件发布不等于仍在有效期，湖南两份文件时效期分别至 2025 年 6 月 11 日与 2026 年 1 月 11 日。读完你会明白，地方差异不是执行偏差，而是“中央定原则、地方定细则”的必然结果——这也是下一章追问痛点为何总卡在制度层面的前提。

学习目标

读完本章，你应当能够：

• 复述 13.1 节的对比陷阱，说明为什么各地“整合后事项数”不能折算成“整合率”，并用北京 4 个、上海 3 个、四川 3 个例证“一个事项”的内涵不同；
• 按时间顺序列出表 13-1 中的国家层面政策文件，说明引用自然资规〔2019〕2号时为何必须同时注明自然资函〔2024〕709号；
• 对照表 13-2 说出 16 个省级行政区在整合后事项、平台形态与一次委托表述上的差异，并复述 13.3 节归纳的四条规律；
• 判断一份地方文件能否作为“现行做法”的依据：先核时效期，再核来源层级——湖南两份文件的时效期均已届满，海南则以琼自然资规〔2026〕1号整体修订了其 2025 年版本；
• 区分表 13-3 中“可引用”与“仅作旁证”的成效数据，说出引用部级口径时必须保留的三个限定；
• 对照 13.6 节的三个城市样本，说出湖南“不得线下受理”、深圳“双责任”、河北“三个严禁”各自解决了什么问题。

13.1 为什么要做横向对比

多测合一是一个“中央定原则、地方定细则”的改革。不看地方实践，就无法理解政策落地的真实难度；但只看一两个地方，又会把局部经验误当成普遍规律。

本章基于对 16 个省级行政区公开文件的核对，做横向比较。所有文号、日期均来自政府网站原文；对仅有二手来源的信息，逐一标注。

需要先说明一个对比陷阱：各地“整合后事项数”不能直接比较。北京 4 个、上海 3 个（公路市政 2 个）、四川 3 个、海南 3 个、贵州 4 个——但“一个事项”的内涵完全不同。有的地方一个“事项”包含规划核实+土地核验+房产测绘三项内容，有的地方只包含其中一项。所以不能算“整合率”排名。

13.2 国家层面的政策谱系（2019—2026）

表 13-1　国家层面政策谱系（按时间）

一处必须纠正的常见误引：网上大量材料把“营商环境”文件的文号写成“国办发〔2020〕45号”。45 号文实际是《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》（2020-11-26），与多测合一无关。营商环境文件的正确文号是国办发〔2020〕24号。

另一处需要注意的时效：自然资规〔2019〕2号原定有效期 5 年（2024 年 9 月到期）。自然资源部以自然资函〔2024〕709号（2024 年 9 月 12 日）说明：因该文件将至期，部决定“对文件部分修改后重新印发”，新增不动产单元代码“一码关联”等内容，“文件有效期延长至 2029 年 9 月 30 日”。因此引用 2019 年 2 号文时，应同时注明其已被 2024 年 709 号修改重印。

13.3 省级落地文件对照（16 个省级行政区）

阅读这张表必须先注意一个陷阱：文件已发布不等于仍在有效期。 多测合一的多个省级文件设有有效期，届满后需重新发布或延长。例如湖南的湘自然资发〔2020〕24号时效期至 2025 年 6 月 11 日、湘自然资规〔2021〕1号至 2026 年 1 月 11 日，均已届满；海南则用琼自然资规〔2026〕1号整体修订了其 2025 年版本。凡引用地方文件论述现行做法，必须先核对时效期。

表 13-2　省级落地文件对照

从这张表可以读出四个规律：

规律一：整合粒度与地区行政层级相关。 省级文件多给“原则 + 范围”，把具体事项数留给市级细化。北京、上海的表述最具体，因为它们是直辖市，可以直接规定到事项。

规律二：平台建设已成标配。 16 个省级行政区中，绝大多数明确了平台建设要求，只是形态不同（独立平台、工改子系统、政务大数据平台模块）。这说明“平台化”已成为共识。

规律三：名录库的存在与 1729 号文存在张力。 多地采用“名录库 + 入库审查”。而 1729 号文第（五）条明确要求“取消……违规设置的预选库、资格库、名录库”。这个矛盾的化解方式各地不同——有的把名录库改为“信息公开目录”（不做准入），有的改为“中介超市入驻”（依托政务平台），有的尚未调整。

规律四：全流程推进的节奏差异大。 湖南 2020 年做竣工验收，2021 年即扩展到前三阶段；而有的省份到 2026 年仍以竣工验收为主。

13.4 一个值得细看的样本：安徽的“验线不纳入”

安徽省《关于推进工程建设项目“多测合一”改革的指导意见》（皖自然资规〔2020〕9号，2020 年 12 月 30 日）有一条规定值得单独讨论：

“规划验线属行政监管行为，该测绘事项可不纳入’多测合一’范围。”

这条规定的洞察是：并非所有“测量活动”都是“测绘服务”。

规划验线是主管部门为了履行监管职责而进行的核查行为，它的目的不是产生可供交易的测绘成果，而是形成行政监管记录。把它纳入“多测合一”（由建设单位委托、测绘单位实施），会产生一个逻辑问题：被监管方付费委托的测量，能否作为监管依据？

安徽的处理方式是把它排除在外。这是一种务实的制度设计，值得其他地区参考。

对系统的启示：测绘事项字典中应当有一个字段区分“可委托事项”与“行政监管事项”，避免把两类性质不同的活动混在同一流程里。

13.5 成效数据：必须带着限定语引用

关于多测合一的成效，最权威的口径来自自然资源部的官方解读：

“初步统计，建设项目测绘时间普遍压缩 30% 以上，测绘成本普遍降低 20% 以上。”

这个数字有三个必须保留的限定：

1. “初步统计”——不是精确统计，不是分省明细；

2. “普遍”——是总体趋势，不代表每个项目；

3. 出处是部级官方解读，不是第三方评估。

同一份解读还坦率承认：“一定程度上仍然存在地方保护、重复测绘等问题。”

地方层面的数据则差异很大，且来源性质不同：

表 13-3　地方成效数据的来源性质（引用时须区分）

本报告的处理原则是：只把部级口径作为可引用的成效数据，地方数据只作个案说明，且必须标注来源性质。 这既是学术规范，也是避免误导决策者的必要谨慎。

13.6 三个可核实的城市案例

13.6.1 湖南：“四个一”的整体设计

湖南是多测合一推进较早、体系较完整的省份。其 2020 年的实施意见（湘自然资发〔2020〕24号）提出了“四个一”：一套机制、一个平台、一个名录库、一套标准。

具体做法：

• 一次委托：由建设单位一次性委托名录库中一家单位实施，原则“谁委托、谁付费”；
• 范围：竣工验收阶段的规划条件核实和土地核验测量（含绿化测量、人防测量等）、地籍测绘、房产实测绘；
• 基准：CGCS2000 或经批准并与 CGCS2000 建立联系的地方坐标系；1985 国家高程基准；
• 标准：采用《湖南省建筑工程竣工综合测量和建筑面积计算技术规程》，市州可制定实施细则；
• 扩展：2021 年通过湘自然资规〔2021〕1号扩展到立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可前三阶段，要求所有项目统一在省级平台在线办理、“不得线下受理”。

“不得线下受理”这五个字是关键。 它把平台的定位从“可选渠道”变成“唯一入口”，这是平台能否产生真实流量的决定性因素（见第 10 章原则二）。

13.6.2 深圳：把责任分清楚

《深圳市工程建设项目“多测合一”管理办法》（深规划资源规〔2024〕6号，2024 年 12 月 16 日施行，同时废止深规划资源规〔2020〕4号、〔2020〕5号）有两条设计值得注意：

• 第十二条：要求测绘服务机构严格落实“过程检查、最终检查、最终验收”——注意这里是“最终验收”而非“一级验收”，表述略有差异，但结构相同；
• 第十九条：把报审材料真实性、合法性、完整性的责任压给建设单位，明确建设单位不得伪造、篡改测绘成果或要求测绘服务机构违规作业；因建设单位提供材料不实产生不良后果的，由其承担相关法律责任。

这个“双责任”设计的价值在于：它明确了“数据从哪来、责任在谁”。在多测合一中，很多数据（如设计图纸、用地批文、规划许可指标）不是测绘单位测出来的，而是建设单位提供的。如果这些数据有误，责任不应由测绘单位承担。

13.6.3 河北：分阶段整合与“三个严禁”

河北的文件体系比较完整，有三份关键文件：

• 冀自然资字〔2021〕161号（2021-12-31）：覆盖四阶段，把测绘事项整合为“立项用地、工程规划与施工、竣工验收”三个事项，整合后一个事项委托一次、由一家测绘单位承担；
• 冀自然资字〔2023〕47号（2023-03-27）：披露截至 2023 年 3 月，全省 11 个设区市和定州市、辛集市、雄安新区“全部出台本地实施方案”，完成竣工验收阶段整合试点，雄安新区打造“雄安模式”；要求各市 2023 年 6 月底前发布技术规程、9 月底前完成平台建设并通过验收；
• 同份文件提出市场监管“三个严禁”：严禁让不具有相应测绘资质的单位承担任务、严禁让测绘单位低于测绘成本中标、严禁任何单位以任何理由要求测绘单位伪造篡改成果。

“严禁低于测绘成本中标”这一条特别值得注意。 它呼应了《测绘法》第二十九条的规定，也直指多测合一实践中的一个真问题：综合打包的大项目，容易陷入低价竞争，而低价必然导致投入不足、质量下降。

13.7 信用监管的两种形态

第 9 章提到信用监管正在成为质量监管的主要手段。地方实践中有两种形态：

形态一：与资质挂钩的惩戒。 例如规定信用惩戒期内不得申请晋升资质等级和增加专业类别（这是国家层面的规定，见《测绘资质管理办法》）。

形态二：独立的信用评价体系。 银川的办法（银自然资规发〔2026〕1号，2026 年 10 月 23 日施行）建立了完整的评价体系：每年评价 1 次、基准分 80 分、A~E 五级、严重失信直接 E 级、差异化公示期限、信用修复程序。

形态三（新兴）：按信用等级差异化监管强度。 成都 2026 年的方案按信用分档设定不同抽查比例（1 次 / 50% / 100%），把监管资源向高风险对象集中。

这三种形态的技术含义是：信用系统需要能够消费质检数据、监管数据、投诉数据。 如果这些数据分散在不同系统里、格式各异，信用评价就只能靠人工。这是第 10 章“数据契约”设计的一个应用场景。

13.8 市场生态：中介超市与收费

13.8.1 中介超市

“中介超市”是近年政务改革的一个通用形态：政府搭台、机构入驻、建设单位选购。多测合一的测绘服务被普遍纳入。

广东的网上中介服务超市是较成熟的样本：面向测绘等中介服务分类开放入驻，入驻需具备对应资质证书或备案承诺；政府采购类的多测合一测绘技术服务普遍要求“在广东省中介超市登记入库”并具乙级及以上测绘资质（依据公开采购需求书文本）。

需要注意：这类“入驻要求”在采购实务中构成了事实上的门槛。它是否属于 1729 号文要求清理的“名录库”，取决于其是否具有排他性——如果只是信息展示、不限制未入驻单位参与，则不构成准入壁垒；如果采购文件要求“必须入库”，则可能构成。

13.8.2 收费：没有政府定价

多测合一的测绘服务收费没有政府定价。 中央一级的测绘收费已按市场调节价放开，地方普遍以《测绘生产成本费用定额》（财建〔2009〕17号）作为计费参考，由委托双方协商。

2024 年出现了新形态：据公开材料，湖南发布了全国首个省级“多测合一”收费指导标准，覆盖 16 类测绘事项。这类“协会指导价”不是政府定价，不具有强制力，但会影响市场预期。

对承接单位的实务建议：报价时应当以定额为基础，结合项目实际工作量（尤其是内业数据处理的工时）核算。多测合一项目中，内业工时占比常被低估（第 3 章已讨论），按传统单事项的报价方式很容易亏损。

13.9 已公开的问题清单

多测合一推行七年多，问题也在公开材料中逐渐显现。以下三类问题有官方或权威来源支撑：

表 13-4　已公开的问题（按来源层级）

这三类问题与本报告第 14 章的分析一致：制度层面的整合容易（发文即可），技术层面的整合难（标准、数据、系统），而技术整合不到位，制度整合就无法兑现成效。

本章小结

16 个省级行政区的横向对比显示：多测合一是“中央定原则、地方定细则”的典型改革，各地在事项数量、平台形态、名录库做法、推进节奏上差异显著，不能直接比较“整合率”。

四条规律值得记住：整合粒度与行政层级相关；平台建设已成标配；名录库做法与 1729 号文存在张力；全流程推进节奏差异大。

三个可核实的案例各有启示：湖南的“不得线下受理”说明平台必须成为唯一入口；深圳的“双责任”设计说明数据来源决定责任归属；河北的“三个严禁”直指低价竞争问题。

成效数据必须带限定语引用。 部级口径是“初步统计，测绘时间普遍压缩 30% 以上，成本普遍降低 20% 以上”；地方数据来源性质不一，仅作旁证。

最后需要纠正两个常见错误：营商环境文件是国办发〔2020〕24号，不是 45 号；自然资规〔2019〕2号已由自然资函〔2024〕709号修改重印，有效期延至 2029 年 9 月 30 日。

思考与练习

1. 某市起草本地实施细则，起草说明中写“本市整合为 3 个事项，整合力度大于整合为 4 个事项的某直辖市”。请用 13.1 节的对比陷阱判断这句话能否成立，并改写为一句不会被误读的表述。
2. 某项目 2026 年编制的成果指引把湘自然资发〔2020〕24号、湘自然资规〔2021〕1号列为现行依据。请用 13.3 节的时效要求判断可否直接引用，并写出你的处理意见。
3. 某单位宣传稿同时引用了“测绘时间压缩 30% 以上、成本降低 20% 以上”和媒体转述的“费用降低 20%–40%”。请用 13.5 节与表 13-3 判断两处引用各应如何标注，并指出哪一处只能作旁证。
4. 取一份你所在省（市）现行的多测合一文件，按表 13-2 的列结构补出文号、整合后事项、平台形态与一次委托表述，再用 13.3 节归纳的四条规律判断本地区落在哪一条。
5. 今天就给本单位近两年承接的多测合一项目列一张清单，逐项标出“数据由建设单位提供”与“数据由本单位测定”，据此写一条本岗位的责任边界说明（可参 13.6.2 节深圳的“双责任”设计）。