第09章 地方实践的类型化考察

本章导读

改革方向统一，落地动作却分成几类：有的合并事项，有的统一标准，有的打通编码，有的先做三维。作为第二篇的地方实践考察，本章按类型归纳南宁、武城、广州、深圳、榆林、济南、淮南、宁波等地的做法，再补农村与存量两块最难场景，最后提炼三个共性支点与差异所在。它回答一个实用问题：别人的经验哪部分能直接搬，哪部分搬不动。

学习目标

读完本章，你应当能够：

• 把本章的实践分入四类，并说出每一类的核心机制（归并次数、规则文本化、建立业务主键、三维进入业务环节）；
• 对比南宁与武城两条整合路径，说清“减少委托次数”与“减少数据重复”的差别；
• 判断编码贯通型为什么复制难度最高，指出难点落在治理而非技术；
• 用“支点”与“配套”两栏拆分一个地方案例，预判它移植到本地区时最先卡在哪一环；
• 分别列出农村房地一体确权与城市更新测绘的资料条件与作业难点，说明两者为何不能用同一套组织方式；
• 用“统一编码、统一标准、平台共享”三项支点，检查一个地方案例是否完整。

改革的统一方向之下，地方实践呈现出明显的类型差异。有的地方以流程整合为切入点，有的以标准统一为重点，有的以编码贯通为主线，也有的以三维表达为突破口。这些做法在公开报道中往往以成效数据呈现，但真正值得比较的不是成效数字，而是做法背后的制度条件与可复制性。本章按类型归纳代表性实践，并考察农村与存量场景的特殊性，最后提炼其共性支点。

9.1 流程整合型

流程整合型的代表是南宁。据南宁市公开介绍，该市在“多测合一”改革中将16项测绘业务精简为4项，审批时间由135个工作日压缩至30个工作日（2021年公开报道口径），测绘成果经审核后纳入地籍数据库统一管理。这一做法的核心不是引入新技术，而是重新划分事项边界：把分属不同审批环节、但标的物相同的测量合并为一次委托，把重复提交的成果归并为一份成果，把分散保管的数据归集到一个数据库。整合的对象是行政流程，收益来自次数的减少。

山东武城的“安心办”改革提供了另一种整合路径。据该地公开介绍，其通过“一码关联”将预测绘与实测绘成果贯穿多个业务环节，减少了入场测绘次数，测绘时间较改革前明显缩短。与南宁的事项归并不同，武城以编码为纽带，使同一房屋在预售、竣工、登记等环节的记录能够被识别为同一对象，从而避免重复采集。两种路径的差别在于：前者减少委托次数，后者减少数据重复。

流程整合型的共同收益是次数与时间的节约，其局限也很清楚。整合改变的是委托与提交的组织方式，不改变单次作业的技术要求；事项可以合并，口径分歧不会因合并而消失，反而因为一份成果要服务多个环节而更加集中。因此，流程整合的成效容易在短期内显现，也容易在质量环节遇到天花板。这一类型适合作为改革的起步动作，但不足以支撑改革的完成。

9.2 标准统一型

标准统一型的代表是广州。据广州市公开介绍，该市在“多测合一”平台中统一了房产测量成果的格式、检查规则与共享流程，并于2025年2月28日发布、同年3月28日实施覆盖全部不动产类型（土地、构建筑物、林地、海域）的《三维地籍调查规程》地方标准。两项举措指向同一目标：把审查要求从审查者的个人经验中抽离出来，转化为可公开、可复用、可机读的规则。格式统一解决交什么的问题，检查规则统一解决怎么判的问题，共享流程统一解决谁来用的问题。

标准统一型的价值在于可复制性。它不依赖特殊的机构设置，也不需要额外的财政投入，只需要主管部门把已有的审查经验整理成文本并公开。一旦格式与检查规则可以机读，退件就能从交付后前移为提交前的自检，纠错成本随之下降一个量级。但其推行存在隐性成本：标准统一意味着地方既有做法的调整，而调整的阻力往往来自长期依赖旧口径的机构与人员，这也决定了标准统一只能循序渐进。

9.3 编码贯通型

编码贯通型以深圳的“一房一码”为代表。据深圳市公开介绍，该市为全市建筑与房屋建立贯穿全生命周期的统一编码，关联数十个业务系统。编码的作用不是标识，而是绑定：把同一房屋在规划、建设、交易、登记、租赁等系统中的多条记录，绑定到一个稳定的主键上。没有这个主键，跨系统比对只能依靠坐落、权利人名称等易变字段，准确率与效率都无法保证，数据关联也就停留在人工核对的水平。

榆林的做法体现了编码与业务时序的结合。据榆林市公开介绍，该市基于实景三维与“一码管地”机制，在土地供应、方案批复、房产测绘、竣工等阶段逐级续编不动产单元代码，使编码随业务推进而生长，最终在竣工阶段形成完整的单元代码。这一设计与《不动产单元设定与代码编制规则》（GB/T 37346—2019）的编码逻辑相衔接，其关键之处在于编码的生成时点被前移到土地供应阶段，而非等到登记时才补编。

编码贯通型的难点不在技术，而在治理。谁来发码、何时发码、码与权属的关系如何处理、历史数据如何回溯赋码，这些问题都超出测绘单位的能力范围，需要跨部门的制度安排。技术上的编码规则早已明确，实践中的编码覆盖率却参差不齐，差距正来自治理层面的协调力度。这也是四类实践中复制难度最高的一类。

9.4 三维表达型

三维表达型的实践集中在两个方向。济南依托二三维一体化权籍管理系统，融合实景三维、BIM与GIS，构建三维宗地模型，以解决嵌套式复杂宗地的建模与立体产权界定问题。淮南把三维模型嵌入电子证照，推进行政区三维建模与核心区精细数字孪生，使分层分户的产权空间在登记与核验环节直接可见。两地的共同点是把三维从展示工具推进到业务环节，其价值在于降低审查者的理解成本。

宁波的路径以存量数据为重点。据宁波市公开介绍，该市以“CIM平台+三维空间楼盘表+房屋建筑码”推进存量房屋赋码与属性补录，把分散的历史房屋数据纳入统一的空间框架。存量赋码的难度远高于新建项目：新建项目有完整的审批链条与设计资料，存量房屋往往缺少图纸、权属关系复杂、现状与登记不一致。宁波的做法实质是以编码为线索，反向补齐历史数据的缺口，其工作量与技术难度都不亚于新建项目的测绘。

三维表达的当前价值主要在审查与核验，而非面积计算。三维模型可以让审查者直观判断空间关系是否合理，却无法自动回答某一部位是否计入共有面积、某一层是否按半面积计算，后者仍取决于规则适用。因此，三维表达的成熟标志不是模型精度提高到多少，而是三维成果能否被写入登记簿、能否作为权属表达的法律形式被接受。在这一步完成之前，三维实践的定位仍是辅助。

9.5 农村与存量场景

农村房地一体确权是规模最大、条件最复杂的应用场景。宅基地与集体建设用地的房屋分布分散、单栋规模小、建设年代久远，普遍存在无权属资料、无设计图纸、无竣工记录的情况，测绘几乎完全依赖现场采集。同时，农村房屋的附属用房、院落、晒场等部位的权属界定规则不如城市清晰，面积口径的地方差异更为显著。这类场景对技术手段的经济性要求最高，也最能检验技术路线的适用性。

城市更新与存量改造则呈现另一种复杂性。成片更新涉及大量房屋的现状测绘、面积复核与权属清理，作业对象既有合法建筑，也有未登记建筑与临时建筑；成果既要服务补偿安置的计量，又要为后续登记预留接口。相比新建项目，存量场景的最大难点是历史数据的不完整与不一致，任何一次现状测绘都必须同时回答现在是什么样、与登记簿差在哪里这两个问题，作业的组织难度因此显著上升。

9.6 地方经验的共性

把上述实践放在一起比较，可以看到三个共同支点。其一是统一编码，无论“一房一码”、“一码管地”还是不动产单元代码，实质都是为同一标的物建立稳定的业务主键。其二是统一标准，包括成果格式、检查规则与面积口径，使不同主体产出的成果可以互相替代与校验。其三是平台共享，把成果的流转从点对点交付改为一次入库、多方调用。三者构成一个最小完备集：缺编码则无法关联，缺标准则无法校验，缺平台则无法复用。

差异则集中在制度配套的程度。同样建立了编码体系，有的地方同步调整了审查规则与责任划分，编码因而真正成为业务主线；有的地方只把编码作为附加字段，业务仍按原有流程运转，编码便退化为标识。同样建设了平台，有的地方把校验规则嵌入平台，问题在提交时即被拦截；有的地方只把平台用作成果汇集，问题仍在入库后暴露。技术方案可以复制，配套制度难以复制，这是地方经验中最值得注意的差别。

由此可以得出一个判断：地方实践的可复制部分是支点，不可直接复制部分是配套。学习先进经验时，若只引入技术方案而不调整审查规则与责任划分，往往得到形似而神不似的系统；反之，若先把审查规则与责任边界理清，技术方案的选择空间反而更大。这一判断也为第10章对现状的总体判断提供了经验基础。

表9-1 地方实践的类型划分（四类实践与两类场景）、代表做法与复制条件

表中五类实践的技术方案均可获得，真正稀缺的是与之匹配的配套制度；经验借鉴的重点因此应放在配套，而非方案本身。

校订说明：表 9-1 共五行，其中 9.1—9.4 是四类类型化实践，第五行“农村与存量场景”是场景而不是实践类型。教程版在表题中作了区分；正文“表中五类实践”指表中五行，对比结论（配套重于方案）按原口径保留。

本章小结

• 流程整合型合并的是委托与提交次数，改变组织方式而非单次作业的技术要求；成效来得快，也容易在质量环节遇到天花板。
• 标准统一型把审查经验转成可公开、可机读的规则，退件从交付后前移到提交前；阻力来自长期依赖旧口径的机构与人员。
• 编码贯通型的关键是给同一标的物一个稳定主键，深圳一房一码与榆林一码管地路径不同；难点在发码主体、发码时点与历史数据赋码。
• 三维表达的当前价值在审查与核验，不在面积计算；成熟标志是三维成果能否写入登记簿，而不是模型精度提高到多少。
• 农村与存量场景的难点是资料缺失、现状与登记不一致；一次现状测绘要同时回答现在是什么样、与登记簿差在哪里。
• 三类支点是统一编码、统一标准、平台共享，缺一不可；可复制的是支点，难以复制的是审查规则与责任划分这类配套。

思考与练习

1. 把南宁与武城放在一起比较，指出两者各自减少的是什么，并说明这一差别会如何影响后续质量管控的着力点。
2. 某市打算照搬广州的成果格式与检查规则，但本地尚无统一的退件原因记录。请判断移植后会先在哪一环失效，并列出两项前置准备。
3. 用“统一编码、统一标准、平台共享”三项支点诊断你所在或接触过的一个地区、单位：哪一项已经具备，哪一项只有形式。
4. 农村房地一体确权与城市更新测绘都被归入农村与存量场景。请分别写出两者的资料条件差异，并说明这如何改变技术路线的选择。
5. 有人说“三维建模精度上去了，三维确权自然就实现了”。请结合本章论述指出这句话的问题，并给出你的替代判据。

接下来：本章说明了“哪一类经验能搬”，第 10 章 现状的总体判断 会把四类实践收束成“推力强、分化明显、能力超前”的整体评估，并交代现状如何向第三篇的痛点传导。