第16章 趋势：2026 年之后会发生什么

本章导读

预测未来最省力的写法是列一串热词，最不负责任的也是。本章换一套观察方法：只采信会改变行为约束的信号——写进规章、与审批挂钩、有预算安排、有明确时间节点（16.1 节）。按这个标准，2026 年留下六个信号：“一张图”从技术平台变成审批要件（16.2 节、表 16-1）、调查监测从“批次”转向“日常”（16.3 节）、行业管理制度整体修订与“即产即检”（16.4 节）、时空基准服务数据要素化（16.5 节）、实景三维从“初步建成”走向“全面建成”（16.6 节），以及仍在试点期的“人工智能+”（16.7 节）。中间有一个否定性发现：对“十五五”规划纲要逐词检索，“实景三维”“地理信息”“时空”三词均未出现（16.8 节）。末尾给出三个情景、对三类主体的含义（16.9、16.10 节）。两处易错处已标出：不得混用“初步建成”与“全面建成”；不要把单个试点的自我报告当普遍水平。读完你会明白，真正推得动改革的是有硬约束的信号，而“能连上”不等于“能互认”。

学习目标

读完本章，你应当能够：

• 说出 16.1 节的筛选标准包含哪几类约束，并用它判断一条行业新闻是信号还是宣传口号；
• 复述表 16-1 中把“一张图”写入硬约束的两份文件，说明“联网换减免”的激励机制为何比行政考核更有效；
• 对照 16.3 节说出调查监测从“批次”转向“日常”带来的三项变化，并解释它与多测合一的数据产生逻辑为何天然契合；
• 区分“初步建成”与“全面建成”两个措辞，说出 16.6 节为避免混用给出了哪些具体指标；
• 判断“人工智能+”当前的推进阶段，用 16.7 节的三条表述（顶层设计初稿、中试基地评审、21 省 14 市试点）说明为何不宜高估；
• 复述 16.8 节的否定性发现，并说明它为何会修正对实景三维推进节奏的判断。

16.1 观察方法：只看“有约束力的信号”

趋势判断最容易犯的错误，是把宣传口号当成发展方向。本章的观察方法是：只采信那些会改变行为约束的信号——写进规章的、与审批挂钩的、有预算安排的、有明确时间节点的。

按这个标准，2026 年出现了几个真正的信号。

16.2 信号一：“一张图”从技术平台变成审批要件

这是 2026 年最重要的变化。

自然资源部、国家林业和草原局印发《“一张图”建设工作方案》（2025 年 4 月公开报道），明确时间表：2025 年年底前统一地理底图建成；2026 年年底前“一张图”基本形成；2027 年年底前司局、部局、部门、部省融合全面实现。

但真正的约束力来自后续文件把“一张图”条款化了。

表 16-1　2026 年把“一张图”写入硬约束的主要文件

第二条的机制值得单独说明。 它把“是否联网一张图”与“能否免办用地预审和选址手续”直接挂钩。这不是号召，是利益交换：不联网，就要走完整流程；联网了，可以免两道手续。

从政策工具的角度看，这比行政考核有效得多。本报告判断，这将成为未来两三年地方加速数据对接的第一动因。

对多测合一的含义：竣工测绘成果若要进入“一张图”体系，其空间基准、要素分类、编码规则必须与“一张图”的标准对齐。这意味着第 4 章（基准）与第 5 章（数据模型）讨论的问题，将从“技术优化”变成“能否入库”的门槛问题。

16.3 信号二：调查监测从“批次”转向“日常”，数据更新机制重构

《关于开展 2026 年度一体化调查监测工作的通知》（自然资办函〔2026〕1038号，2026 年 6 月 18 日成文、6 月 29 日发布）提出“不再开展集中调查，转而建立日常调查监测机制”，构建“统一底图、统一标准、统一时点、统一平台、统一成果”体系，“统一在’一张图’国土调查云平台上开展”；统一时点 2026 年 12 月 31 日。

这是一个方法论上的转向。 从“每年集中几个月做一次普查”到“日常持续监测”，意味着：

• 数据更新从“批量导入”变成“持续增量”；
• 质量控制的重点从“批次成果验收”变成“过程质量监控”；
• 系统架构从“文件交换”变成“服务调用”。

对多测合一的含义：多测合一本来就是“按项目、非批次”产生的数据——一个项目竣工就产生一批数据。它与“日常调查监测”的数据更新逻辑天然契合。如果这两条线能打通，竣工测绘成果就可以成为国土空间变化监测的一个实时数据源。

这可能是未来最有价值的一个技术方向。

16.4 信号三：测绘行业管理制度的整体修订

2026 年 8 月 27 日自然资源部例行新闻发布会上，国土测绘司披露“十五五”期间的行业管理动作：

• 加强测绘资质资格管理：优化完善资质类型、强化事中事后动态监管、完善注册测绘师制度；
• 修订测绘质量管理办法：强化分类监管和服务引导、加强全过程质量控制、推动“即产即检”和智能化质检；
• 修订测绘信用管理办法：健全信用评价指标体系、推进信用修复、探索以信用为支撑的分级分类监管；
• 推动《中华人民共和国测绘法》《基础测绘条例》等法律法规修订。

“即产即检”这四个字值得重点注意。 它意味着质量检查从“成果完成后抽样检验”变成“生产过程中即时检验”。这在技术上要求质检能力嵌入生产工具，而不是独立的质检环节。

这与本报告第 9 章的判断一致：质检正从“事后抽查”走向“过程留痕”，而“过程留痕”的前提是质检规则被编码、被嵌入工作流。

对从业者的含义：如果质量管理办法修订后引入“即产即检”要求，那么现有的“最后集中质检”的做法将不再合规。提前把质检能力嵌入作业流程，是一项可以预见的必要投入。

16.5 信号四：时空基准服务的数据要素化

2025 年 11 月 4 日公布的《卫星导航定位基准站管理办法》（自然资源部令第 19 号）于 2026 年 1 月 1 日施行，被表述为“我国首部全链条规范基准站管理的部门规章”。

2026 年 9 月 4 日，自然资源部会同国家数据局召开基准站“一张网”服务数据授权运营推进会，披露：全国“一张网”站点规模已扩展至 7569 座（国家站 420 座、省级站 3293 座、协同站 3856 座），并称这是“国家时空信息基础设施领域公共数据授权运营的首次实践”。

这件事的性质变化是：时空基准服务从“免费的基础设施”变成“可计价的数据资产”。

对多测合一的含义是间接但深远的：如果高精度定位服务开始收费或分级，测绘单位的作业成本结构会改变；如果授权运营带来更好的服务（如更高精度的实时定位），则可能降低现场作业难度。无论哪个方向，都会影响多测合一的外业成本模型。

16.6 信号五：实景三维从“初步建成”走向“全面建成”

必须先精确措辞，因为这两个词差别很大。

据自然资源部 2025 年 12 月 30 日发布会口径：实景三维中国建设 2022 年全面推进，“目前已初步建成”；5 米、10 米格网等系列产品覆盖全国陆地国土，1:1 万数据覆盖 70% 陆地国土；300 余个地级以上城市完成 LOD1.3 三维模型生产；67 个城市开展智慧城市时空大数据平台建设试点；已搭建 100 多种应用场景。

而 2026 年 8 月的发布会提出的是“十五五”期间“全面建成实景三维中国”，并给出具体指标：全国数字高程模型实现东部和西部重点区域优于 2 米格网，其他区域优于 5 米格网；重要地理实体数据按年度增量更新；鼓励开展分层分户等精细化三维模型构建。

报告不得混用“初步建成”与“全面建成”。 前者是现状，后者是目标。

“分层分户”这个词是本次发布会与多测合一最直接的交点。 它与房产测绘的分户单元、人防的防护单元在对象粒度上一致。如果未来竣工测绘的三维成果按分层分户组织，就可能直接支撑实景三维的精细化建模需求——这正是“只测一次，多级复用”的最佳注解。

16.7 信号六：“人工智能+”仍在试点期，不要高估

自然资源部“一张图”建设工作问答（十八）（2026 年 5 月 7 日）披露的状态很明确：

• “部已编写形成’人工智能+’赋能自然资源的顶层设计初稿”；
• “国家人工智能应用中试基地（时空地理信息方向）项目已进入国家发展改革委正式立项评审阶段”；
• “部已在 21 个省、14 个市开展人工智能建设试点工作”。

这三个表述合起来说明：AI 在自然资源领域的应用，目前仍处在“顶层设计 + 试点 + 中试基地待批”的阶段，尚未进入全面推行。

与之对照，地方已有可观的实践成效。浙江省在发布会上介绍，嘉兴“人工智能+实景三维”试点通过“1+4”智能生产体系，实现“全链条综合生产效率提升 50% 以上”，实景三维建模所需核心影像素材减少 60%、建模生产周期压缩 75%；并“攻克 3D 高斯向 Mesh 网格模型转换关键技术”；已服务 17 个政府部门、支撑 21 个业务应用系统。

如何理解这组数字：这是单一试点的自我报告，未有第三方评估。它证明了技术路径可行，但不能外推为普遍水平。

对多测合一的判断：AI 在要素提取、变化发现、质量检查辅助三个方向上已具备可用性，但在需要严格合规的成果生产环节，AI 仍应定位为“辅助”而非“替代”（第 8 章 8.6.1 节的判断）。政策层面“初稿”“评审阶段”“试点”的表述，正印证了这一判断。

16.8 一个否定性发现：纲要里没有“实景三维”

本报告在核对《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（新华社 2026 年 3 月 13 日受权播发）时有一个值得记录的发现：

对纲要全文逐词检索，“实景三维”“地理信息”“时空”三个词均未出现。 纲要中与自然资源空间数据相关的表述是第三十章第三节的“健全国家重大项目用地保障机制，发挥自然资源管理和国土空间规划’一张图’作用”。

这个否定性发现的意义在于：国家五年规划给“一张图”的是治理工具定位（服务于用地保障、规划许可、审批改革），而不是技术工程定位（不是“建设一个三维数据工程”）。

对趋势判断的修正：实景三维中国、时空信息基础设施这些工作，其驱动力来自部门规划与专项部署，而非国家规划的顶层定位。这意味着：它们的推进力度会受到部门资源与地方财政的影响，节奏可能不如“一张图”稳定——因为“一张图”已经与审批挂钩，有硬约束，而实景三维更多是能力建设。

这是一个不太乐观但更接近真实的判断。

16.9 三个情景

综合上述信号，本报告给出 2027—2030 年的三个可能情景。

表 16-2　多测合一 2027—2030 年的三个情景

本报告倾向于“稳态推进”，理由有三：

1. “一张图”的硬约束（联网换减免）会推动数据对接，但主要推动的是“能连上”，不必然是“数据能互认”；

2. 面积口径的统一涉及部门权责，短期内难有突破；

3. 行业增速放缓（2025 年 5.9%，隐含目标 2%–3%）意味着投入增量有限，存量优化为主。

16.10 对三类主体的具体含义

表 16-3　趋势对不同主体的具体含义

本章小结

本章只采信“有约束力的信号”，识别出六个：

1. “一张图”从技术平台变成审批要件——自然资规〔2026〕1号把“一张图”写入城镇开发边界管理，自然资发〔2026〕38号用“联网换减免”建立激励机制。这是最重要的变化；

2. 调查监测从批次转向日常——数据更新机制重构，与多测合一的“按项目产生数据”逻辑天然契合；

3. 测绘行业管理制度整体修订——“即产即检”与智能化质检将改变质量管理的技术形态；

4. 时空基准服务数据要素化——7569 座基准站数据进入授权运营，改变成本模型；

5. 实景三维从“初步建成”走向“全面建成”——注意措辞区别；“分层分户”是与多测合一的直接交点；

6. “人工智能+”仍在试点期——顶层设计初稿、中试基地待批、21 省 14 市试点，不宜高估。

一个否定性发现值得记住：“十五五”规划纲要全文未出现“实景三维”“地理信息”“时空”，给“一张图”的是治理工具定位。 这提示实景三维的推进力度可能不如“一张图”稳定。

三个情景中，本报告倾向于“稳态推进”：硬约束会推动数据对接，但“能连上”不等于“能互认”；面积口径统一短期难有突破；行业增速放缓意味着投入增量有限。

思考与练习

1. 某公司的行业观察把“实景三维已全面建成”写进 2026 年综述，并据此建议客户按全面建成口径配置三维成果。请用 16.6 节的措辞要求判断该表述错在哪里，并改写为与部级发布会口径一致的表述。
2. 某省计划两年内把竣工测绘成果接入“一张图”，方案只写了“统一联网对接”，未提空间基准与要素编码。请用 16.2 节与 16.10 节判断该方案的缺口，并指出不对齐会导致什么后果。
3. 某地准备按“人工智能+质检”重构质量流程，希望在明年取消全部人工审核。请用 16.7 节与第 8 章 8.6.1 节的判断评估这个设想，并写出你认为合理的分阶段方案。
4. 取本单位正在执行的成果标准或数据字典，对照 16.2 节与 16.3 节的要求，逐项标注哪些字段能支撑“一张图”入库、哪些还缺，列成一张差距表。
5. 今天就用 16.1 节的标准做一次筛查：把近三个月读到的多测合一、实景三维相关文件或新闻列一张清单，逐条标注它属于“写进规章、与审批挂钩、有预算安排、有明确时间节点”中的哪一类，筛出真正有约束力的几条。